박정희 정부의 산림정책 전환: 영림공사 설립에서 산림청의 내무부 이관으로

배재수1*

(서울대학교 그린바이오 혁신융합대학사업단)

Change in Forest Policy under the Park Chung-hee Government:
From the Establishment of the Forest Management Corporation to the Transfer of the Korea Forest Service to the Ministry of Home Affairs

Jae Soo Bae1*

(GreenBio COCC, Seoul National University)

요약: 이 논문의 목적은 1972～1973년 박정희 정부의 영림공사 설립과 폐지, 산림청의 내무부 이관이라는 산림정책 전환의 원인을 밝히는 데 있다. 이를 위해 매틀랜드가 개발한 정책 집행의 모호성-갈등 모형을 활용하여 정책 전환의 의미를 분석하였고 문헌 자료를 활용한 맥락 분석으로 정책 전환의 원인을 밝혔다. 박정희 정부는 황폐한 산림을 복구하고 산에서 소득이 나오는 산지경제권을 만들기 위해 1972년 12월 산림개발법을 제정하고 영림공사 설립과 산림개발기금을 법제화하였다. 영세한 사유림 소유구조를 해결하기 위해 대규모 특수개발지역을 지정하고, 지역 내 사유림의 경영권을 영림공사에 강제로 위탁하고 미래의 산물 수익을 분배하는 제도를 만들었다. 정부는 영림공사 설립과 산림개발기금 마련을 위해 1972년 산림청 예산의 약 6배, 경부고속도로 건설비에 준하는 규모인 400억 원의 정부 재정을 계획했다. 그러나 1973년 2월 비상국무회의에서 산림개발법을 개정하여 영림공사 조항을 삭제하고 정부조직법을 개정하여 농림부 산림청을 내무부로 이관한다는 결정이 동시에 내려졌다. 매틀랜드의 이론을 적용하여 영림공사 폐지와 산림청의 내무부 이관이라는 정책 전환을 해석하면, 정책 목표의 모호성을 줄이고 정책 수단을 둘러싼 갈등을 낮추기 위해 정치적 집행 과정을 행정적 집행 과정으로 전환한 것이었다. 박정희 정부의 산림정책 전환을 낳은 가장 큰 요인은 1972년 10월 유신 선언이라는 정치적 변동이었다. 박정희 대통령이 1973년 1월 연두기자회견에서 국민에게 제시한 1980년대의 국가 청사진 중 하나는 민둥산을 말끔히 녹화한 아름다운 국토였다. 이로써 산림녹화는 대통령이 원하는 최고 국정과제인 유신 과업이 되었다. 유신 체제라는 정치적 변동에 영림공사 설립과 산림개발기금에 들어가는 재정적 부담, 10년 내 유신 과업 달성이라는 시간적 제약, 산림청과 영림공사의 업무 중복성이 더해졌다. 결국 박정희 대통령은 산림개발의 주체로 설정한 영림공사 설립을 포기하고 강력한 내무부의 행정력을 바탕으로 10년 내 산림녹화를 효율적으로 완성하겠다는 산림정책으로 전환하였다.

Abstract: This article analyzes the causes of the forest policy change implemented by the Park Chung-hee government between 1972 and 1973, focusing on the establishment and subsequent abolition of the Forest Management Corporation (FMC) and the transfer of the Korea Forest Service from the Ministry of Agriculture and Forestry to the Ministry of Home Affairs. To examine the meaning and drivers of this change, the study applies Matland’s ambiguity–conflict model of policy implementation and employs a contextual analysis based on documentary sources. In December 1972, the Park government enacted the Forest Development Act to restore degraded forests and create a forestland-based economic zone, institutionalizing the FMC and the Forest Development Fund. The policy aimed to address the fragmented and small-scale structure of private forest ownership by designating large-scale special forest development areas, mandating the transfer of forest management rights to the FMC, and sharing future forest revenues with private forest owners. The government planned to invest approximately 40 billion won, about six times the annual budget of the Korea Forest Service and comparable to the cost of constructing the Gyeongbu Expressway. However, in February 1973, the government simultaneously amended the Forest Development Act to remove FMC-related provisions and revised the Government Organization Act to transfer the Korea Forest Service to the Ministry of Home Affairs. Interpreted through Matland’s framework, this change represented a move from political implementation toward administrative implementation to reduce goal ambiguity and policy conflict. The most significant factor behind this change was the political transformation following the October 1972 Yushin Declaration, which elevated forest greening to a top national priority. Combined with the fiscal burden of the FMC model, tight time constraints for achieving Yushin objectives, and institutional overlap between the Korea Forest Service and the FMC, these conditions led President Park to abandon the FMC-based strategy and pursue forest greening through the strong administrative capacity of the Ministry of Home Affairs.